首先，從電力系統的(de)整個(gè)流程上講，包括發電、輸電、配電和(hé)售電是一個(gè)完整的(de)鏈條。現在中國的(de)模式是，發電廠根據指标進行電力生産，然後将電力上網進入輸電的(de)環節，也(yě)就是通(tōng)過高(gāo)壓、超高(gāo)壓輸電線将發電廠的(de)電輸往變電所，輸電網絡是整個(gè)電力網中的(de)主網架。第三步進入到配電環節，即配電網從輸電網或地區(qū)發電廠接受電能。通(tōng)過配電線路、配電所、配電變壓器等配電設施就地或逐級分(fēn)配給用(yòng)戶。最後一步是售電的(de)環節，普通(tōng)居民、工業用(yòng)戶或商業用(yòng)戶在終端得(de)到電力。在整個(gè)流程中，最關鍵的(de)保障措施是依靠電力調度系統來(lái)進行整體的(de)統籌協調，以保證整個(gè)電力網絡的(de)有效運行。

　　電力系統的(de)發展經曆了(le)不同的(de)階段，在上世紀80年代整體供不應求，當時(shí)關注的(de)重點是解決電力不足的(de)問題。1998年對(duì)電力部的(de)撤銷，初步解決了(le)政企分(fēn)開的(de)問題。2002年國家5号文，解決了(le)廠網分(fēn)開的(de)問題，并嘗試實現競價上網，試圖通(tōng)過引入競争而提高(gāo)電價的(de)經濟性。而最近的(de)中央9号文，更進一步，更關注電力充足性、公平性、經濟安全性以及清潔性的(de)要求。

　　充足性。最近幾年我國的(de)電力供應整體上供大(dà)于求。2011年之前電荒還(hái)比較常見，尤其在夏季用(yòng)電高(gāo)峰時(shí)期，比如2011年有17個(gè)省份拉閘限電。但自從2012年經濟進入下(xià)行期以及新常态之後，整體的(de)電力供應沒有太大(dà)的(de)問題。

　　公平性。最早的(de)電價核定是一種成本倒推的(de)方法，一廠一價甚至一機一價，政府通(tōng)過信用(yòng)擔保和(hé)行政計劃手段保證每一台新建發電機組和(hé)發電廠的(de)投資回報，以此核定電價并給予各種交叉補貼。但是這(zhè)種方法導緻當地電力企業盲目提高(gāo)成本，從而造成大(dà)量資源浪費。2002年後采取了(le)各省标杆電價的(de)概念，也(yě)就是根據各省某一時(shí)期新建火電機組的(de)平均造價，設定事先公布的(de)基礎電價。這(zhè)樣就會導緻不同省份有不同的(de)标杆電價，比如河(hé)北(běi)與内蒙古的(de)上網電價一度可(kě)相差1毛2分(fēn)，這(zhè)會給企業造成完全不一樣的(de)成本，導緻工業用(yòng)戶用(yòng)電的(de)不公平。

　　除此以外，截止到2012年底，我國仍有273萬人(rén)沒有用(yòng)上電。而農村(cūn)人(rén)口的(de)平均電配量比城(chéng)市人(rén)口小很多(duō)，這(zhè)樣會導緻在用(yòng)電高(gāo)峰期限制他(tā)們對(duì)電磁爐、空調等大(dà)功率電器的(de)使用(yòng)。這(zhè)也(yě)導緻了(le)普通(tōng)用(yòng)戶用(yòng)電的(de)不公平。

　　經濟性。通(tōng)過與美(měi)國的(de)比較，我們國家工業和(hé)商業電價高(gāo)于美(měi)國，居民電價低于美(měi)國。這(zhè)樣造成企業用(yòng)電成本比較高(gāo)。因爲電力是整個(gè)社會經濟活動的(de)基礎，電價的(de)輕微調整都将對(duì)整個(gè)社會和(hé)經濟造成巨大(dà)的(de)影(yǐng)響。如何提高(gāo)電價的(de)經濟性，使其在國民經濟活動中起到最優的(de)配置作用(yòng)，這(zhè)或許是國家開展最新一輪電力改革的(de)一個(gè)重要考慮因素。

　　安全性。現有的(de)普遍措施造成各大(dà)電網都有巨大(dà)的(de)容量浪費，并習(xí)慣以冗餘來(lái)保障事故時(shí)的(de)急需，以便支撐電網的(de)正常運行。這(zhè)種冗餘造成了(le)大(dà)量資源浪費。

　　清潔性。現在中國以清潔能源爲主的(de)分(fēn)布式發電已經迅速發展起來(lái)，但是因爲間歇性等技術問題，風水(shuǐ)太陽等清潔能源電力在并網時(shí)會造成極大(dà)的(de)不穩定，所以這(zhè)些可(kě)再生能源電會被電網視爲垃圾電，不被電網接受。例如2014年放棄的(de)風電量爲133億度，而海南(nán)全省一年的(de)用(yòng)電量僅爲250億度。這(zhè)種浪費極爲驚人(rén)。

　　通(tōng)過對(duì)以上問題的(de)分(fēn)析，可(kě)以窺探國家持之以恒進行電力改革的(de)原因。從根本上講，這(zhè)些問題主要由以下(xià)幾個(gè)因素導緻：

　　電網企業的(de)全程壟斷。現在的(de)電力系統不能稱之爲電力市場(chǎng)，主要是因爲電網企業在其中的(de)作用(yòng)太大(dà)，同時(shí)扮演了(le)輸電、配電、售電、調度等角色，其職責包含了(le)規劃編制、電力調度、普遍服務、電網投資建設、電網運行管理(lǐ)、标準制定、電源投資建設與管理(lǐ)、售電服務等大(dà)部分(fēn)環節。一手托兩頭，一邊承擔了(le)部分(fēn)政府應該承擔的(de)職能，一邊又拿走了(le)下(xià)遊本應該由競争性企業自主參與市場(chǎng)的(de)職能，從而造成了(le)整個(gè)體系的(de)混亂和(hé)龐雜(zá)。

　　問題尤其反應在價格形成機制中。在整個(gè)環節中，先是跟據每個(gè)區(qū)域或省的(de)平均成本制定燃煤标杆電價，然後按企業輸配電成本制定輸配電價，上網電價加上輸配電價以及交叉補貼和(hé)政府性基金之後，形成分(fēn)類銷售電價。但在這(zhè)個(gè)過程中，因爲全行業的(de)公司都被視爲了(le)公用(yòng)事業公司，電價的(de)形成機制成爲一種混沌的(de)混合形态，成本完全不透明(míng)，且無法測算(suàn)。

　　這(zhè)些情況造成了(le)一系列的(de)問題，比如說各省标杆電價有一定的(de)剛性，當能源成本的(de)市場(chǎng)價格發生巨大(dà)變化(huà)時(shí)，标杆電價不會随之改變，這(zhè)樣會導緻電力企業因爲成本問題主動停止發電。如2011年市場(chǎng)煤炭價格走低，但是實際成本仍然是政府規定的(de)剛性成本，居高(gāo)不下(xià)，導緻電力企業一發電就虧損，由此而造成了(le)2011年的(de)電荒。另外，就公平性而言，上網電價由政府決定，而農村(cūn)的(de)成本明(míng)顯比城(chéng)市要大(dà)。在經濟性方面，因爲缺乏競争性的(de)機制，企業成本完全黑(hēi)箱，電力企業根本沒有動力去主動提高(gāo)自己的(de)效率，這(zhè)也(yě)同樣導緻了(le)冗餘問題，因爲成本容易攤到整個(gè)成本中去，企業可(kě)以不計成本地去擴大(dà)輸電方面的(de)投資建設，造成與歐美(měi)等發達國家相比，我們的(de)整體電網效率非常低下(xià)。

　　基于這(zhè)些問題的(de)分(fēn)析，必須繼續對(duì)整個(gè)電力系統進行系統性的(de)改革。

　　改革應該改什(shén)麽

　　改革的(de)總體思路是理(lǐ)順政府、公用(yòng)事業公司以及競争性企業三者之間的(de)關系。也(yě)就是說，應該讓三者各得(de)其所，各司其職。具體而言，公用(yòng)事業公司（各大(dà)電網）應該将規劃編制、電力普遍服務、标準制定以及運行調度等權力上交到政府手裏，而同時(shí)将電源投資建設、電源運行管理(lǐ)、售電服務等環節下(xià)放到競争性企業手裏。自己手裏現有的(de)輸配電網絡從本質上隻是起到類似于高(gāo)速公路這(zhè)樣一個(gè)基礎設施的(de)作用(yòng)，而把發電和(hé)售電的(de)兩頭放開，慢(màn)慢(màn)形成一定的(de)市場(chǎng)價格機制，隻有這(zhè)樣，才能打破現有的(de)壟斷環節，逐步在發電和(hé)售電端形成市場(chǎng)交易的(de)機制。

　　這(zhè)裏需要防範兩種極端的(de)論點，分(fēn)别是壟斷有罪論和(hé)自由市場(chǎng)萬能論。電力行業是涉及到國計民生的(de)特殊行業，電力除了(le)商品的(de)屬性，還(hái)有一大(dà)部分(fēn)是公共服務用(yòng)品的(de)屬性，在這(zhè)方面壟斷是有一定必需性的(de)。因爲電力的(de)普遍服務原則如果完全交由市場(chǎng)來(lái)發展，在成本和(hé)收益之間會存在巨大(dà)的(de)虧損，不大(dà)可(kě)能解決。電力供應有一定的(de)公共責任，這(zhè)決定了(le)這(zhè)個(gè)市場(chǎng)本身需要一定的(de)壟斷性。

　　總結而言，首先應該理(lǐ)順整個(gè)電力市場(chǎng)中的(de)主體和(hé)其分(fēn)别對(duì)應的(de)責任。涉及的(de)主體分(fēn)爲三部分(fēn)：政府應該承擔完全公益性的(de)工作并負責整體的(de)調度，公用(yòng)事業公司承擔部分(fēn)公益性，但以保本微利的(de)原則進行運作，最後是競争性企業，他(tā)們應該盡量依據市場(chǎng)機制進行成本核算(suàn)并進行交易，交易的(de)結果應直接反映到相關的(de)價格信号中。

　　改革應該怎麽做(zuò)

　　改革的(de)方向明(míng)确後，可(kě)以在以下(xià)幾個(gè)方面尋找突破口，探討(tǎo)具體的(de)改革應該如何逐步推進：

　　首先，調度獨立。這(zhè)個(gè)可(kě)以參考現有的(de)鐵路調度系統。鐵路調度系統由國家掌控，并根據國民經濟的(de)發展需要進行整體統籌，完全是追求公共利益最大(dà)化(huà)，所以在鐵路運行中很少聽(tīng)到堵車的(de)概念。電力系統也(yě)應該引入中立的(de)調度機構，這(zhè)個(gè)機構應該是受政府委托的(de)第三方，沒有自己的(de)利益。而政府也(yě)應該對(duì)這(zhè)個(gè)機構和(hé)其調度行爲進行嚴格的(de)監督管理(lǐ)，防止尋租現象發生。這(zhè)樣才可(kě)以改變調度權力完全掌握在各大(dà)電網手中，它們同時(shí)既是運動員(yuán)，又是裁判員(yuán)，規則缺乏中立性和(hé)獨立性。如果建立這(zhè)樣一個(gè)獨立的(de)調度系統，最少會有三個(gè)方面的(de)益處：可(kě)以保證交易的(de)公平；可(kě)以獲得(de)第一手的(de)運行數據資料；便于全面掌握整體電網運行的(de)情況，方便政府制定規劃進行統籌管理(lǐ)。

　　其次，混合所有制改革。如果調度獨立實現了(le)，電網公司的(de)作用(yòng)就是投資建設和(hé)保障設備可(kě)用(yòng)，類似于隻是進行帶有一定公益性質的(de)基礎設施投資建設和(hé)設備維護。在這(zhè)個(gè)前提下(xià)，才可(kě)以劃小核算(suàn)單元，讓投資和(hé)建設成本公開化(huà)和(hé)透明(míng)化(huà)，并嘗試進行混合所有制改革。

　　混合所有制可(kě)以引入私人(rén)投資者，并劃小核算(suàn)的(de)單元。這(zhè)樣就會有更多(duō)的(de)樣本企業，更方便比較和(hé)核算(suàn)輸配電的(de)實際成本，從而改變現在輸配電成本一片混亂的(de)現狀。此外，混改還(hái)可(kě)以建立現代企業制度，幫助企業進行更加有效地治理(lǐ)。在經營管理(lǐ)和(hé)輸配電服務水(shuǐ)平方面，混改還(hái)可(kě)以一定程度地打破現有的(de)壟斷，引入競争，從而提高(gāo)整體的(de)服務水(shuǐ)平。

　　再次，費改稅。現有的(de)電價形成機制中，有各種形式的(de)政府交叉補貼，比如包含南(nán)水(shuǐ)北(běi)調建設基金、農網改造還(hái)貸基金、三峽水(shuǐ)庫移民後期扶持資金、可(kě)再生能源附加基金等，總體對(duì)電價的(de)補貼合計可(kě)以達到4-5分(fēn)/千瓦時(shí)。但關鍵的(de)問題是政府的(de)基金在付給電網企業之後，它無法核算(suàn)這(zhè)些基金到底是多(duō)大(dà)程度地用(yòng)于電價的(de)直接補貼，抑或是用(yòng)于攤薄其隐性的(de)各種不正常成本。這(zhè)時(shí)，可(kě)以考慮費改稅的(de)思路，比如向化(huà)石能源行業征稅，以調節化(huà)石能源和(hé)可(kě)再生能源的(de)成本差異。或者向高(gāo)耗能産業征稅，因爲一般高(gāo)耗能産業都是耗電大(dà)戶，他(tā)們一般能談到比較低的(de)電價。通(tōng)過定點的(de)征稅，可(kě)以增加其運營成本，從而控制其盲目擴張和(hé)電力損耗。

　　最後，建立高(gāo)效的(de)普遍服務機制。這(zhè)部分(fēn)屬于公益性質的(de)用(yòng)途，而其中的(de)具體投入成本往往是一筆糊塗帳。應該嘗試引入一定的(de)管理(lǐ)和(hé)核算(suàn)機制，真正算(suàn)明(míng)白，企業到底在普遍服務方面投入了(le)多(duō)少成本，從政府手裏拿到的(de)壟斷收益或者各種補貼是否能夠涵蓋這(zhè)些成本，而不能是一筆糊塗帳。

　　如何看9号文

　　9号文的(de)重點首先在于厘清壟斷環節和(hé)競争性環節。延續以往的(de)改革思路，從政企分(fēn)開到廠網分(fēn)開，從競價上網到輸配分(fēn)開和(hé)主輔分(fēn)離，追求的(de)都是建立市場(chǎng)化(huà)機制這(zhè)一目的(de)。這(zhè)裏明(míng)顯可(kě)以看到9号文與5号文的(de)延續性。因爲經過這(zhè)麽多(duō)年的(de)改革，電力市場(chǎng)還(hái)是缺乏明(míng)确的(de)市場(chǎng)主體，更惶論建立一個(gè)市場(chǎng)機制了(le)。

　　在這(zhè)些環節裏面，輸配分(fēn)開并不是改革的(de)重點。因爲輸電和(hé)配電環節本質上是需要壟斷的(de)，現實中很難做(zuò)相應經濟效益的(de)比較，看是否可(kě)以通(tōng)過輸配分(fēn)開以達到更高(gāo)的(de)效益。

　　而在之前的(de)改革嘗試中，關注于前端的(de)廠網分(fēn)開也(yě)是失敗的(de)。2009年前後曾經在東北(běi)做(zuò)過改革試點，希望能夠在發電側實現廠網分(fēn)開，以便形成明(míng)确的(de)市場(chǎng)主體，鼓勵這(zhè)些發電廠通(tōng)過競價上網把電賣給電網公司。但當時(shí)的(de)改革結果是，不僅發電企業普遍虧損，盈虧無法平衡，電網企業也(yě)不樂(yuè)意接受這(zhè)種做(zuò)法，因爲導緻其電力供應的(de)不穩定。最後由電監會牽頭的(de)改革隻能不了(le)了(le)之。

　　2009年改革失敗的(de)主要原因是缺乏市場(chǎng)主體。即便在發電端實現了(le)廠網分(fēn)開，但一方面發電廠絕大(dà)多(duō)數是國有企業，在原有國家定價的(de)路徑依賴下(xià)，對(duì)價格信号完全不敏感。另一方面，相對(duì)應的(de)用(yòng)電端根本沒有真正的(de)市場(chǎng)主體。比如普通(tōng)用(yòng)戶完全沒有任何對(duì)于電力價格進行議(yì)價的(de)能力。也(yě)就是說，2009年的(de)改革目的(de)原本是希望通(tōng)過前端的(de)廠網分(fēn)開，來(lái)建立一個(gè)市場(chǎng)價格的(de)形成和(hé)反饋機制。但是當時(shí)并沒有考慮到，在輸電、配電、售電等環節完全由各大(dà)電網壟斷的(de)前提下(xià)，後端根本形成不了(le)任何可(kě)以與發電廠相對(duì)應的(de)市場(chǎng)主體。到最後才發現，市場(chǎng)本身還(hái)是沒有建成，而相對(duì)應的(de)價格也(yě)不可(kě)能真正放開，隻能是傳統的(de)标杆價格。

　　所以從這(zhè)個(gè)角度看9号文的(de)重點，它最重要也(yě)最核心的(de)目的(de)是幫助建立一個(gè)完善的(de)市場(chǎng)。這(zhè)之中最關鍵的(de)一步就是将電網企業現有的(de)壟斷環節逐步剝離出來(lái)，使之不再成爲市場(chǎng)的(de)主體，而是成爲市場(chǎng)的(de)通(tōng)道或者平台。這(zhè)裏的(de)整體思路，即應理(lǐ)順政府、公用(yòng)事業公司以及競争性企業三者之間的(de)關系。

　　首先，各大(dà)電網應該隻承擔電力基礎設施投資和(hé)建設的(de)職能，而應将規劃編制、電力普遍服務、标準制定以及運行調度等權力上交到政府手裏，而政府應該按成本加收益方式對(duì)電網輸配電業務實行獨立定價，監管電網企業的(de)輸配電總收入，不能讓這(zhè)部分(fēn)成本混亂地進入最後電價的(de)總成本之中。

　　其次，各大(dà)電網應該将電源投資建設、電源運行管理(lǐ)、售電服務等環節下(xià)放到競争性企業手裏，并嘗試在售電側進行混合所有制的(de)改革，争取引入更多(duō)的(de)主體。這(zhè)樣才能吸取2009年改革的(de)教訓，在上下(xià)遊建立一個(gè)有明(míng)确主體的(de)完整的(de)電力市場(chǎng)機制。隻有這(zhè)一步實現了(le)，才能進一步依靠供求關系實現有效的(de)價格信号。

　　在這(zhè)個(gè)過程中，9号文最大(dà)的(de)改革措施是改變了(le)電網企業的(de)地位和(hé)盈利機制，改變了(le)其壟斷的(de)地位。改革後，各大(dà)電網公司手裏現有的(de)輸配電網絡從本質上隻是起到類似于高(gāo)速公路這(zhè)樣一個(gè)基礎設施的(de)作用(yòng)，隻是作爲市場(chǎng)交易的(de)一個(gè)平台或通(tōng)道。從盈利機制上看，各大(dà)電網公司應該逐步以收取輸配電價爲主要盈利方式，而不是依賴電價在前端和(hé)後端的(de)差價。與此同時(shí)，通(tōng)過對(duì)發電和(hé)售電的(de)兩頭放開，引入社會資本，鼓勵售電側和(hé)發電側直接在平台上交易，慢(màn)慢(màn)形成一定的(de)市場(chǎng)價格機制，從而逐步推動電力改革的(de)進展。

　　這(zhè)個(gè)過程應該穩重求進，尤其關注增量的(de)部分(fēn)，而不能一蹴而就。9号文的(de)改革措施表面看起來(lái)不溫不火，實質意義卻非常深遠(yuǎn)，因爲它最關鍵的(de)一點是通(tōng)過對(duì)電網企業地位和(hé)職能的(de)改革，試圖在發電和(hé)售電端建立一個(gè)完善的(de)市場(chǎng)機制。從這(zhè)個(gè)意義講，9号文的(de)内容雖然短期不會有實質性的(de)激烈改革措施，但是從中長(cháng)期來(lái)看，它會以蝴蝶效應的(de)方式，逐漸擴散到整個(gè)電力行業中，并通(tōng)過市場(chǎng)的(de)力量繼續推動改革的(de)進一步深化(huà)。