1，電改将進入“深水(shuǐ)區(qū)”

  目前發改委、能源局和(hé)電監會都相應啓動了(le)下(xià)一輪電改的(de)方案拟定。其中，電監會已向各地電監辦下(xià)發了(le)《2012年推進電力改革工作方案》，并成立了(le)“推進電力改革領導協調小組”，啓動電改頂層設計，并首次啓動對(duì)電網企業輸配電成本專項檢查。國務院批轉了(le)發改委《關于2012年深化(huà)經濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩步開展輸配分(fēn)開試點”，二是要求“開展競價上網和(hé)輸配電價改革試點”。目前，深圳和(hé)蘇州今年有望作爲首批輸配分(fēn)開試點進行獨立核算(suàn)。

  電改5号文件發布後的(de)十年裏，電力行業發生了(le)很多(duō)變化(huà)。5号件文後最大(dà)的(de)收獲來(lái)自廠網分(fēn)離。按照(zhào)5号文件的(de)要求，2003年國家電力公司被拆分(fēn)爲國家電網和(hé)南(nán)方電網兩家電網公司，并将其在各省的(de)發電廠平均分(fēn)配組成了(le)華能、大(dà)唐、華電、國電、中電投等中央五大(dà)發電集團。這(zhè)一輪電力改革産生了(le)巨大(dà)的(de)效果，使中國的(de)電力供應徹底擺脫了(le)長(cháng)期電力供應不足的(de)局面。發電端的(de)競争，提供了(le)比較充足的(de)電力供應。拆分(fēn)後十年内，雖然發生3次大(dà)規模的(de)電荒-電力短缺的(de)狀況，均能在較短的(de)時(shí)間内加以克服。一改中國長(cháng)期以來(lái)缺電的(de)局面。通(tōng)過市場(chǎng)化(huà)改革，現在電力年度總投資比2002年增加了(le)3.2倍以上，電力增長(cháng)速度爲世界平均水(shuǐ)平的(de)20倍左右，同時(shí)單位千瓦造價下(xià)降50%，中國建立了(le)發電裝機容量世界第二和(hé)發電量世界第一的(de)強大(dà)電力行業。

  由于1999年國家曾作出三年内不上大(dà)的(de)電力項目的(de)決定，導緻在2002年後，缺電現象開始凸顯。直至2004年，爆發大(dà)規模的(de)全國性電荒。此後，2008年和(hé)2011年再次爆發大(dà)規模電荒。兩次電荒都直指煤價的(de)上漲，不同的(de)是，2008年那次，主要是裝機不足，而2011年的(de)電荒，主要是市場(chǎng)煤計劃電的(de)矛盾引起供求關系混亂所緻。很多(duō)人(rén)開始将電荒其與2002年的(de)電改方案聯系在一起來(lái)分(fēn)析看待，其觀點主要是電改的(de)執行過于落後，在煤炭完全市場(chǎng)化(huà)放開的(de)同時(shí)，電力行業的(de)價格并未實現市場(chǎng)化(huà)。市場(chǎng)煤計劃電的(de)矛盾導緻了(le)煤炭價格和(hé)上網電價以及銷售電價的(de)不對(duì)稱。

  可(kě)以看出，如果沒有自上而下(xià)新的(de)強有力地組織推動，不觸及電價這(zhè)一關鍵要素，不解決輸配售一體的(de)電網“大(dà)壟斷”，未來(lái)的(de)電力改革仍是空談。電力體制改革停滞不前，有利益集團的(de)阻力，但主要還(hái)是政府推動不力，原于2003年即已成立的(de)電力改革領導小組現在名存實亡。
 

  2，到底是什(shén)麽原因使得(de)以确定的(de)電改方案止步不前?

  在5号文件發布後，有下(xià)列四個(gè)主要因素影(yǐng)響著(zhe)電改的(de)進程：

(一) 國家發改委對(duì)電力價格采取統購(gòu)包銷的(de)方式，限定兩頭的(de)發電上網電價和(hé)銷售電價，對(duì)電網企業的(de)輸配電價實行價差，這(zhè)就導緻了(le)電力市場(chǎng)難以放開。而根據各國的(de)經驗，開放的(de)電力市場(chǎng)應該是放開兩頭，監管自然壟斷的(de)中間輸送環節，即讓上網電價和(hé)銷售電價以買方和(hé)賣方的(de)形成直接交易，國家有關部門隻需要對(duì)中間的(de)輸配價格進行定價和(hé)監管。

(二) 輸配分(fēn)開進展無期，如果輸配分(fēn)開無法如期推行，則無法形成足夠多(duō)的(de)市場(chǎng)主體，建立可(kě)以平等競争的(de)市場(chǎng)舉步維艱，同時(shí)煤電聯動的(de)政府調控定價，再次爲電力價格的(de)市場(chǎng)化(huà)設立了(le)新的(de)障礙。“大(dà)用(yòng)戶直供是在賣方增加了(le)一個(gè)競争主體，很早就提出來(lái)了(le)，但是直接交易實現的(de)基礎是電網改革、輸配分(fēn)開，否則無法形成獨立的(de)輸配電價。

(三) 2003年，具有正部級編制的(de)國家電監會成立，開始對(duì)電力行業進行監管，然而，這(zhè)個(gè)具有和(hé)電監會及保監會同樣權力的(de)機構卻并沒有如建立之初的(de)絕對(duì)權力。對(duì)于電監會而言，最大(dà)的(de)電價監管，規劃編制全部在國家發改委和(hé)能源局手中。現在的(de)電監會的(de)權力隻剩下(xià)向電力企業核發市場(chǎng)準入證，編制調研報與統計數據這(zhè)幾項。(2011有罰款)。不僅如此，電改方案設計屬多(duō)頭設計，發改委、能源局、電監會，甚至國資委等部門，都在主導撰寫具體的(de)電改方案。

(四) 另外一個(gè)影(yǐng)響電改進程的(de)事件是電網的(de)主輔分(fēn)離，在2003年完成廠網分(fēn)離後，即進入主輔分(fēn)離階段，但拖延了(le)九年才告突破。2007年之前，電力輔業改革的(de)方案一直由當時(shí)的(de)電力改革領導小組拟定，2007年後，改由國資委主導，後者并于當年提交《電網主輔分(fēn)離改革及電力設計、施工企業一體化(huà)重組方案》，方案基本按照(zhào)5号文中的(de)規定，明(míng)确除電網必要的(de)電力科研機構外，其他(tā)有關電力設計、修造、施工等輔助性業務單位，都要與電網企業脫鈎，從電網剝離。但是，電網公司提出了(le)應将設備制造、電力勘察設計和(hé)送變電作爲電網重要業務保留的(de)意見，主輔分(fēn)離改革陷入僵持。直至2010年，國資委再次啓動改革，并于2011年9月(yuè)将電力輔業進行剝離合并。但國家電網并沒有将争議(yì)較大(dà)的(de)電力設備制造剝離出來(lái)，而将其于2009年收購(gòu)的(de)電氣設備制造龍頭許繼集團和(hé)平高(gāo)集團并入新成立的(de)中電裝備旗下(xià)，随著(zhe)16家電力設備行業龍頭企業的(de)加入，組成了(le)國網控股的(de)國産設備巨頭。

   進入2011年4月(yuè)下(xià)旬到5月(yuè)上旬，國家電網公司在西北(běi)電網、華中電網、華東電網、東北(běi)電網分(fēn)别加設西北(běi)分(fēn)部、華中分(fēn)部、華東分(fēn)部和(hé)東北(běi)分(fēn)部。此後的(de)12月(yuè)份，最後一個(gè)争議(yì)較大(dà)的(de)區(qū)域電網公司華北(běi)電網也(yě)被分(fēn)拆，分(fēn)成國家電網華北(běi)分(fēn)部和(hé)國家電網冀北(běi)子公司兩部分(fēn)。這(zhè)被外界視爲國家電網對(duì)區(qū)域電網的(de)架空和(hé)收權。因爲按照(zhào)國家電網設定的(de)分(fēn)部職責，區(qū)域電網分(fēn)部将隻作爲派出機構，電網規劃、電力調度等管理(lǐ)職能由國家電網公司總部授權行使。而且，國家電網同時(shí)将四大(dà)區(qū)域電網公司的(de)主要經營性資産按屬地化(huà)原則劃轉到省網公司。目前的(de)格局正好與當初的(de)5号文件的(de)改革設計相反，國網公司轄下(xià)五大(dà)區(qū)域網公司基本被架空，其職能已由新成立的(de)國網區(qū)域分(fēn)部以及省網公司接手。這(zhè)對(duì)市場(chǎng)化(huà)、電力結構，甚至對(duì)技術都是不利的(de)。”

  3，重開對(duì)于五号文件所确定的(de)市場(chǎng)化(huà)改革方向討(tǎo)論

  對(duì)于國務院五号文件的(de)精神和(hé)内容爲什(shén)麽沒有得(de)到全面落實的(de)原因有各種不同的(de)解釋，但是隻是歸于電網公司拒絕被拆分(fēn)而緻就過于簡單了(le)。“十五”期間國務院明(míng)确的(de)電力體制改革的(de)主要任務是，實行競價上網，建立電力市場(chǎng)運行規則和(hé)政府監管體系，初步建立競争、開放的(de)區(qū)域電力市場(chǎng)，實行新的(de)電價機制。開展發電企業向大(dà)用(yòng)戶直接供電的(de)試點工作，改變電網企業獨家購(gòu)買電力的(de)格局。也(yě)就是說，電力改革就是要市場(chǎng)化(huà)改革，最終構建競争型的(de)發電市場(chǎng)和(hé)輸配電市場(chǎng)。

  3.1電力改革就是要市場(chǎng)化(huà)改革

  電力改革就是要市場(chǎng)化(huà)改革，不應該直到今天還(hái)在争論電力體制改革的(de)方向和(hé)目标。改革的(de)關鍵不在于如何改革，而在于中央領導層能否打破利益集團的(de)阻撓，堅定改革的(de)決心。針對(duì)目前如何開展改革試點的(de)争論，電力改革的(de)方向和(hé)目标早在10年前已經确定，電力改革的(de)重點在于理(lǐ)順利益關系，充分(fēn)發揮市場(chǎng)機制引導資源配置的(de)作用(yòng)。

  3.2明(míng)确市場(chǎng)主體的(de)性質與分(fēn)工

  爲了(le)保證市場(chǎng)上各主體能夠平等競争，在電力行業中的(de)電網運營由具有自然壟斷性質的(de)企業承擔，不參與電力交易。電網企業本質上應該是通(tōng)過提供服務獲取服務費(過網費)的(de)公共機構，由國家控制投資和(hé)監管，屬于城(chéng)市的(de)基礎設施和(hé)公共服務。國外一般稱爲PublicUtility。但是發電端與受電端均可(kě)以市場(chǎng)化(huà)，電力交易中形成多(duō)家競争。

  3.3理(lǐ)清電價真實成本

  不隻是競價上網，而是由電力的(de)生産方與使用(yòng)方通(tōng)過競價進行交易。而電網公司隻負責輸電收取過網費。一直以來(lái)，由于輸配沒有在财務上分(fēn)開，電網成本很難真實核算(suàn)，無法确定過網費，對(duì)電網企業的(de)成本監管自然不可(kě)能實現。如果無法厘清輸配成本，或者說不能分(fēn)開輸配，暫時(shí)可(kě)以回避這(zhè)個(gè)問題，但有個(gè)前提是實行輸配單獨定價，将上網電價和(hé)銷售電價交給市場(chǎng)定價，中間的(de)輸配由相關監管機構核定統一的(de)價格。

  在目前的(de)電價改革中，階梯電價和(hé)競價上網的(de)提法也(yě)較多(duō)。階梯電價按供求關系定價，有利于通(tōng)過價格杠杆來(lái)調節用(yòng)電，是市場(chǎng)化(huà)的(de)價格手段。但是光(guāng)搞階梯電價，反映不了(le)真實的(de)成本情況。至于競價上網，電力市場(chǎng)都沒有，怎麽競價上網?沒有形成電力市場(chǎng)，更别提監管到位了(le)。治根之法是改革要到位，否則隻采取一些治标的(de)辦法，包括煤電聯動等等都是揚湯止沸。沒有治标的(de)改革，改革就應該從深層次解決發展中的(de)機制障礙，都應該是治本的(de)。改革是永恒的(de)，再發達的(de)國家都不能停止改革。”