2012年是中國開展電力市場(chǎng)化(huà)改革十周年。通(tōng)過改革，極大(dà)地增強了(le)電力企業活力，提高(gāo)了(le)電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發電企業頻(pín)現巨額虧損，工商企業用(yòng)電負擔沉重，新能源、可(kě)再生能源發展受到制約，電力普遍服務不到位。一系列能源領域的(de)突出矛盾，反映出現行電力體制已成爲轉變經濟發展方式、促進節能減排和(hé)發展多(duō)種所有制經濟的(de)重大(dà)障礙。當前應進一步深化(huà)電力體制改革，從根本上解決這(zhè)一長(cháng)期困擾電力工業和(hé)經濟運行的(de)突出問題。

一、當前電力行業的(de)突出問題

2002年國務院出台《電力體制改革方案》（下(xià)簡稱“5号文件”），對(duì)國有電力資産進行重組，成立兩大(dà)電網公司，五大(dà)發電集團和(hé)四個(gè)輔業公司，組建國家電監會。改革打破了(le)原國家電力公司集發、輸、配、售爲一體，垂直運營、高(gāo)度集中的(de)體制，實行了(le)政企分(fēn)開、廠網分(fēn)開。改革後形成了(le)五大(dà)發電集團與神華集團、華潤集團等中央發電企業以及衆多(duō)地方、外資、民營發電企業多(duō)家辦電、多(duō)種所有制辦電的(de)競争格局。改革前，一年新增發電裝機2千萬千瓦就是很好的(de)成績。改革十年，很多(duō)年份一年就可(kě)以新增裝機1億千瓦，極大(dà)地緩解了(le)長(cháng)期困擾中國發展的(de)電力短缺問題。改革也(yě)有力地增強了(le)發電企業活力。在建設成本大(dà)幅度上升的(de)情況下(xià)，十年來(lái)火電工程造價平均降低了(le)一半，企業的(de)投入産出效率明(míng)顯提高(gāo)。

但也(yě)要看到，電力體制改革隻是取得(de)了(le)階段性進展，5号文件确定的(de)一些重要改革任務尚未落實，如輸配分(fēn)開沒有實行，區(qū)域電力市場(chǎng)建設受阻，電價改革滞後，積累了(le)一系列新的(de)矛盾和(hé)問題。

煤電矛盾周期性發作。進入新世紀以來(lái)，煤電輪番漲價、發電企業經營困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節慶期間，煤電矛盾表現越是集中，近兩年甚至出現了(le)淡季“電荒”。2008－2010年，整個(gè)火電行業虧損達上千億元，一些發電企業資産負債率甚至超過100%。雖然國家采取了(le)煤電聯動、鼓勵煤電一體化(huà)、電煤限價、實施煤炭儲備等措施，但都無法從根本上解決煤電矛盾。

新能源發電困難。中國風電裝機容量已居世界第一，太陽能發電增長(cháng)速度居世界首位。但新能源的(de)實際發電量與設計水(shuǐ)平相比有較大(dà)差距，“棄風”、“棄光(guāng)”、限電現象嚴重，發展難以爲繼。在發達國家非常普遍的(de)分(fēn)布式屋頂光(guāng)伏發電、小規模風力發電、分(fēn)布式天然氣多(duō)聯産電站在中國舉步維艱

電力節能減排形勢嚴峻。中國電力結構中，燃煤發電量占82%。不同效率機組的(de)供電煤耗從200多(duō)克/千瓦時(shí)到400多(duō)克/千瓦時(shí)，相差很大(dà)。長(cháng)期以來(lái)，在大(dà)部分(fēn)電力調度中，對(duì)高(gāo)耗能火電機組與高(gāo)效節能機組、可(kě)再生能源發電的(de)機組平均分(fēn)配發電時(shí)間，甚至存在爲了(le)完成火電發電量計劃，可(kě)再生能源發電要爲火電讓路的(de)情況，等于鼓勵了(le)高(gāo)耗能機組發展，形成了(le)對(duì)節能減排的(de)逆向調節。

工商企業用(yòng)電負擔過重。目前，發電企業的(de)上網電價是0.3－0.4元/千瓦時(shí)，而工業企業實際用(yòng)電成本一般要比上網電價高(gāo)一至兩倍，東部地區(qū)商業企業大(dà)都在1.2元以上。企業普遍反映，電網收費環節多(duō)，實際用(yòng)電支出遠(yuǎn)高(gāo)于國家目錄電價，甚至達到一些發達國家水(shuǐ)平，在很大(dà)程度上影(yǐng)響了(le)企業的(de)國際競争力。

二、電力行業矛盾的(de)成因分(fēn)析

電力行業近年來(lái)之所以出現上述突出矛盾和(hé)問題，源于2002年以來(lái)的(de)改革沒有從根本上解決計劃與市場(chǎng)的(de)矛盾。

傳統的(de)計劃管理(lǐ)方式仍在延續。一般說來(lái)，發電企業的(de)銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網電價由政府審批決定，發電量由地方政府下(xià)達的(de)生産計劃決定。作爲一個(gè)企業，在産品産量和(hé)定價上沒有自主權，這(zhè)在市場(chǎng)化(huà)改革三十多(duō)年後的(de)今天是一個(gè)罕見現象。人(rén)爲設定的(de)電價和(hé)發電量計劃幾乎不反映供求關系，也(yě)無科學依據。當電煤價格上漲或下(xià)跌時(shí)，發電企業無法自主調整、應對(duì)成本變化(huà)因素。地方政府在制定發電量計劃時(shí)，基本上是按機組戶頭平均分(fēn)配發電時(shí)間。火電機組一年可(kě)以發電6000多(duō)小時(shí)，往往隻給4000－5000小時(shí)。對(duì)這(zhè)部分(fēn)計劃内電量，電網企業按國家規定的(de)上網電價進行收購(gòu)，計劃外電量則降價收購(gòu)。當電煤價格大(dà)幅上漲時(shí)，火電廠超計劃發電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的(de)時(shí)候，企業的(de)發電積極性越低。在全國發電能力充裕的(de)情況下(xià)，不合理(lǐ)的(de)制度安排造成了(le)“電荒”。

電力市場(chǎng)發育不足。2002年以來(lái)的(de)改革，隻是在發電領域初步建立了(le)競争格局，輸電、配電、售電環節仍然維持了(le)上下(xià)遊一體化(huà)的(de)組織結構。電網企業集電網資産運營、工程施工建設、電力系統調度、電量财務結算(suàn)于一身。有的(de)電網企業通(tōng)過大(dà)規模收購(gòu)兼并，将業務延伸至設備制造領域，對(duì)電網設備（如變壓器、繼電器、開關、電表、電纜電線等）形成生産制造和(hé)采購(gòu)使用(yòng)的(de)内部一體化(huà)。發電企業和(hé)電力用(yòng)戶沒有選擇權，阻斷了(le)供求雙方的(de)直接交易。其他(tā)施工企業無法參與競争，輸變電設備制造業界反映強烈。有的(de)電網企業大(dà)規模投資收購(gòu)境外的(de)發電、電網甚至礦業資産，而國内的(de)農網改造工程和(hé)無電地區(qū)電力建設資本金卻全部要國家财政出資；以系統安全、接入标準等理(lǐ)由，限制新能源發電上網；上收五大(dà)區(qū)域電網人(rén)、财、物(wù)資源配置權，使5号文件規定的(de)區(qū)域電力市場(chǎng)進一步萎縮。現在，電網的(de)購(gòu)電、售電差價在世界上名列前茅，但資産收益率仍然很低。由于電網調度、交易、财務缺乏透明(míng)度，造成其高(gāo)差價、低收益的(de)内在原因一直是個(gè)謎。深化(huà)電力體制改革已經到了(le)刻不容緩的(de)地步。